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國務院關于印發能源發展“十二五”規劃的通知
國發 〔2013〕 2號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
    現將《能源發展“十二五”規劃》印發給你們，請認真貫徹執行。

                                                            國務院
                                                          2013年1月1日

    （此件有刪改）

能源發展“十二五”規劃

目　　錄

　　前　　言
    第一章　發展基礎和背景
        第一節　發展基礎
        第二節　面臨形勢
    第二章　指導方針和目標
        第一節　指導思想
        第二節　基本原則
        第三節　主要目標
　　第三章　主要任務
  　  　第一節　加強國內資源勘探開發
   　　 第二節　推進能源高效清潔轉化
    　　第三節　推動能源供應方式變革
   　　 第四節　加快能源儲運設施建設
   　　 第五節　實施能源民生工程
   　　 第六節　控制能源消費總量
  　　  第七節　深化能源體制機制改革
   　　 第八節　提升能源科技和裝備水平
  　　  第九節　深化能源國際合作
    第四章　保障措施
 　　   第一節　健全財稅金融政策
  　　  第二節　改進能源投資管理
  　　  第三節　強化能源行業管理
   　　 第四節　加強國際合作統籌協調
    第五章　規劃實施

前　　言

    能源是人類生存和發展的重要物質基礎，攸關國計民生和國家安全。推動能源生產和利用方式變革，調整優化能源結構，構建安全、穩定、經濟、清潔的現代能源產業體系，對于保障我國經濟社會可持續發展具有重要戰略意義。
    本規劃根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》（以下簡稱“十二五”規劃綱要）編制，主要闡明我國能源發展的指導思想、基本原則、發展目標、重點任務和政策措施，是“十二五”時期我國能源發展的總體藍圖和行動綱領。

第一章  發展基礎和背景

第一節  發展基礎

    “十一五”時期，我國能源快速發展，供應能力明顯提高，產業體系進一步完善，基本滿足了經濟社會發展需要，為“十二五”能源發展奠定了堅實基礎。
    能源供應能力顯著增強。一次能源生產總量連續五年位居世界第一，2010年達到29.7億噸標準煤；電力裝機規模比2005年增長將近一倍，達到9.7億千瓦，居世界第二。
    清潔能源比重逐步增加。2010年，我國水電裝機規模達到2.2億千瓦，位居世界第一；核電在建規模2924萬千瓦，占世界核電在建規模的40%以上；“十一五”時期新增風電裝機規模約3000萬千瓦，2010年并網規模位居世界第二；太陽能熱水器集熱面積繼續保持世界第一。
    能源重大科技專項順利實施。資源勘探開發、加工轉化技術水平顯著提高，重大裝備自主創新能力進一步增強。年產600萬噸煤炭綜采成套裝備實現國產化，深海油氣鉆井平臺建造取得重大突破，具備了百萬千瓦級壓水堆核電站自主設計、制造、建設和運營能力，掌握了大型風電設備制造技術，特高壓等先進輸電技術研發應用居世界領先水平。
    節能環保成效明顯。“十一五”時期，單位國內生產總值能耗下降19.1%，電力行業實施“上大壓小”，單位火電供電標準煤耗下降37克，脫硫機組比重持續增加。
    能源國際合作穩步推進。境外能源資源開發取得新進展，西北、東北、西南和海上四大能源進口戰略通道格局初步形成，我國在國際能源事務中的作用逐步增強。
    煤電油氣運保障協調機制逐步完善。國家石油儲備規模逐步擴大，應急保障能力不斷增強，有效應對了汶川地震、玉樹地震和南方雨雪冰凍等特大自然災害，保障了北京奧運會、上海世博會等重大活動成功舉辦。

第二節　面臨形勢

    “十二五”時期，世情國情繼續發生深刻變化，世界政治經濟形勢更加復雜嚴峻，能源發展呈現新的階段性特征，我國既面臨由能源大國向能源強國轉變的難得歷史機遇，又面臨諸多問題和挑戰。
    從國際看，全球氣候變化、國際金融危機、歐洲主權債務危機、地緣政治等因素對國際能源形勢產生重要影響，世界能源市場更加復雜多變，不穩定性和不確定性進一步增加。
    一是能源資源競爭日趨激烈。一些發達國家長期形成的能源資源高消耗模式難以改變，發展中國家工業化和現代化進程加快，能源消費需求將不斷增加，全球能源資源供給長期偏緊的矛盾將更加突出。未來十年，發展中國家能源需求增量占全球增量的85%左右，消費重心逐步東移。發達國家竭力維護全球能源市場主導權，進一步強化對能源資源和戰略運輸通道的控制。能源輸出國加強對資源的控制，構建戰略聯盟強化自身利益。能源的戰略屬性、政治屬性更加凸顯，圍繞能源資源的博弈日趨激烈。
    二是能源供應格局深刻調整。作為全球油氣輸出重地的西亞、北非地區局勢持續動蕩。美國和加拿大頁巖氣、頁巖油等非常規資源開發取得重大突破，推動全球化石能源結構變化。美國出臺了《未來能源安全藍圖》，提出“能源獨立”新主張，加大本土能源資源開發，調整石油進口來源。日本福島核電站核泄漏事故不僅影響了世界核電發展進程，而且對全球能源開發利用方式產生了深遠影響。歐盟制定了2020年能源戰略，啟動戰略性能源技術計劃，著力發展可再生能源，減少對化石能源的依賴。世界能源生產供應及利益格局正在發生深刻調整和變化。
    三是全球能源市場波動風險加劇。在能源資源供給長期偏緊的背景下，國際能源價格總體呈現上漲態勢。金融資本投機形成“投機溢價”，國際局勢動蕩形成“安全溢價”，生態環境標準提高形成“環境溢價”，能源價格將長期高位震蕩。發達國家能源需求增長減弱，已形成適應較高能源成本的經濟結構，并將繼續掌控世界能源資源和市場主導權，能源市場波動將主要給發展中國家帶來風險和壓力。
    四是圍繞氣候變化的博弈錯綜復雜。氣候變化已成為涉及各國核心利益的重大全球性問題，圍繞排放權和發展權的談判博弈日趨激烈。發達國家一方面利用自身技術和資本優勢加快發展節能、新能源、低碳等新興產業，推行碳排放交易，強化其經濟競爭優勢；另一方面，通過設置碳關稅、“環境標準”等貿易壁壘，進一步擠壓發展中國家發展空間。我國作為最大的發展中國家，面臨溫室氣體減排和低碳技術產業競爭的雙重挑戰。
    五是能源科技創新和結構調整步伐加快。國際金融危機以來，世界主要國家競相加大能源科技研發投入，著力突破節能、低碳、儲能、智能等關鍵技術，加快發展戰略性新興產業，搶占新一輪全球能源變革和經濟科技競爭的制高點。高效、清潔、低碳已經成為世界能源發展的主流方向，非化石能源和天然氣在能源結構中的比重越來越大，世界能源將逐步跨入石油、天然氣、煤炭、可再生能源和核能并駕齊驅的新時代。
    從國內看，能源發展的長期矛盾和短期問題相互交織，國內因素與國際因素互相影響，資源和環境約束進一步加劇，節能減排形勢嚴峻，能源資源對外依存度快速攀升，能源控總量、調結構、保安全面臨全新的挑戰。
    一是資源制約日益加劇，能源安全形勢嚴峻。一方面，我國能源資源短缺，常規化石能源可持續供應能力不足。油氣人均剩余可采儲量僅為世界平均水平的6%，石油年產量僅能維持在2億噸左右，常規天然氣新增產量僅能滿足新增需求的30%左右。煤炭超強度開采。另一方面，粗放式發展導致我國能源需求過快增長，石油對外依存度從本世紀初的26%上升至2011年的57%。與此同時，我國油氣進口來源相對集中，進口通道受制于人，遠洋自主運輸能力不足，金融支撐體系亟待加強，能源儲備應急體系不健全，應對國際市場波動和突發性事件能力不足，能源安全保障壓力巨大。
    二是生態環境約束凸顯，綠色發展迫在眉睫。我國能源結構以煤為主，開發利用方式粗放，資源環境壓力加大。大量水資源被消耗或污染，煤矸石堆積大量占用和污染土地，酸雨影響面積達120萬平方公里，主要污染物和溫室氣體排放總量居世界前列。國內生態環境難以繼續承載粗放式發展，國際上應對氣候變化的壓力日益增大，迫切需要綠色轉型發展。
    三是發展方式依然粗放，能效水平亟待提高。我國服務業發展滯后，能源密集型產業低水平過度發展、比重偏大，鋼鐵、有色、建材、化工四大高載能產業用能約占能源消費總量一半，單位產值能耗高。我國人均能源消費已達到世界平均水平，但人均國內生產總值僅為世界平均水平的一半；單位國內生產總值能耗不僅遠高于發達國家，也高于巴西、墨西哥等發展中國家。較低的能效水平，與我國所處的發展階段和國際產業分工格局有關，集中反映了我國發展方式粗放、產業結構不合理等突出問題，迫切需要實行能源消費強度和消費總量雙控制，形成倒逼機制，推動在轉方式、調結構方面取得實質性進展。
    四是能源基礎設施建設滯后，協調發展任重道遠。我國區域經濟和能源發展不平衡、不協調，能源供需逆向分布矛盾突出，基礎設施建設相對薄弱，跨區輸煤輸電能力不足，缺煤缺電和窩煤窩電并存現象時有發生。城鄉能源基礎設施和用能水平差距大，農村能源建設和服務薄弱，農村電網建設和改造滯后，個別地方還沒有用上電，全國仍有大量農戶以秸稈和薪柴為生活燃料，減少能源貧困和推進城鄉能源協調發展任重道遠。
    五是自主創新能力不足，能源產業大而不強。能源科技創新投入不足，研發力量較為分散，領軍人才稀缺，自主創新基礎薄弱，能源裝備制造整體水平與國際先進水平相比仍有較大差距，關鍵核心技術和先進大型裝備對外依賴程度較高，能源產業總體上大而不強，迫切需要進一步深化能源科技體制改革，大力提升能源科技自主創新能力。
    六是體制約束日益顯現，深化改革勢在必行。能源產業行政壟斷、市場壟斷和無序競爭現象并存，價格機制不完善。煤電矛盾日益突出。風電、太陽能發電、小水電和分布式發電上網受到電力系統及運行機制制約。能源行業管理薄弱，缺位與錯位現象并存，資源管理亟待規范，行業統計亟待加強。推動能源科學發展，迫切需要加快推進能源體制改革。

第二章  指導方針和目標

第一節  指導思想

    高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面深入貫徹落實黨的十八大精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，以科學發展為主題，以加快轉變發展方式為主線，著力推進能源體制機制創新和科技創新，著力加快能源生產和利用方式變革，強化節能優先戰略，全面提升能源開發轉化和利用效率，控制能源消費總量，構建安全、穩定、經濟、清潔的現代能源產業體系，保障經濟社會可持續發展。

第二節  基本原則

    ——堅持節約優先。實施能源消費強度和消費總量雙控制，努力構建節能型生產消費體系，促進經濟發展方式和生活消費模式轉變，加快構建節能型國家和節約型社會。
    ——堅持立足國內。立足國內資源優勢和發展基礎，著力增強能源供給保障能力，完善能源儲備應急體系，合理控制對外依存度，提高能源安全保障水平。
    ——堅持多元發展。著力提高清潔低碳化石能源和非化石能源比重，大力推進煤炭高效清潔利用，科學實施傳統能源替代，加快優化能源生產和消費結構。
    ——堅持保護環境。樹立綠色、低碳發展理念，統籌能源資源開發利用與生態環境保護，在保護中開發，在開發中保護，積極培育符合生態文明要求的能源發展模式。
    ——堅持深化改革。充分發揮市場機制作用，統籌兼顧，標本兼治，加快推進重點領域和關鍵環節改革，理順價格機制，構建有利于促進能源可持續發展的體制機制。
    ——堅持科技創新。加快創新型人才隊伍建設，加強基礎科學研究和前沿技術攻關，增強能源科技創新能力。依托重點能源工程，推動重大核心技術和關鍵裝備自主創新。
    ——堅持國際合作。統籌國內國際兩個大局，大力拓展能源國際合作范圍、渠道和方式，提升能源“走出去”和“引進來”水平，推動建立國際能源新秩序，努力實現合作共贏。
——堅持改善民生。統籌城鄉和區域能源發展，加強能源基礎設施和基本公共服務能力建設，盡快消除能源貧困，努力提高人民群眾用能水平。

    第三節  主要目標

    根據對“十二五”時期經濟社會發展趨勢的總體判斷，按照“十二五”規劃綱要總體要求，綜合考慮安全、資源、環境、技術、經濟等因素，2015年能源發展的主要目標是：
    ——能源消費總量與效率。實施能源消費強度和消費總量雙控制，能源消費總量40億噸標煤，用電量6.15萬億千瓦時，單位國內生產總值能耗比2010年下降16%。能源綜合效率提高到38%，火電供電標準煤耗下降到323克/千瓦時，煉油綜合加工能耗下降到63千克標準油/噸。
    ——能源生產與供應能力。著眼于提高安全保障水平、增強應急調節能力，適度超前部署能源生產與供應能力建設，一次能源供應能力43億噸標準煤，其中國內生產能力36.6億噸標準煤。石油對外依存度控制在61%以內。
    ——能源結構優化。非化石能源消費比重提高到11.4%，非化石能源發電裝機比重達到30%。天然氣占一次能源消費比重提高到7.5%，煤炭消費比重降低到65%左右。
    ——國家綜合能源基地建設。加快建設山西、鄂爾多斯盆地、內蒙古東部地區、西南地區、新疆五大國家綜合能源基地。到2015年，五大基地一次能源生產能力達到26.6億噸標準煤，占全國70%以上；向外輸出13.7億噸標準煤，占全國跨省區輸送量的90%。
    ——生態環境保護。單位國內生產總值二氧化碳排放比2010年下降17%。每千瓦時煤電二氧化硫排放下降到1.5克，氮氧化物排放下降到1.5克。能源開發利用產生的細顆粒物（PM2.5）排放強度下降30%以上。煤炭礦區土地復墾率超過60%。
    ——城鄉居民用能。全面實施新一輪農村電網改造升級，實現城鄉各類用電同網同價。行政村通電，無電地區人口全部用上電，天然氣使用人口達到2.5億人，能源基本公共服務水平顯著提高。
    ——能源體制機制改革。電力、油氣等重點領域改革取得新突破，能源價格市場化改革取得新進展，能源財稅機制進一步完善，能源法規政策和標準基本健全，初步形成適應能源科學發展需要的行業管理體系。