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能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃

發(fā)布日期：2013-02-05 10:32:52

國務(wù)院關(guān)于印發(fā)能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知
國發(fā) 〔2013〕 2號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：
現(xiàn)將《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》印發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。

國務(wù)院
2013年1月1日

（此件有刪改）

能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃

目　　錄

　　前　　言
    第一章　發(fā)展基礎(chǔ)和背景
        第一節(jié)　發(fā)展基礎(chǔ)
        第二節(jié)　面臨形勢
    第二章　指導(dǎo)方針和目標
        第一節(jié)　指導(dǎo)思想
        第二節(jié)　基本原則
        第三節(jié)　主要目標
　　第三章　主要任務(wù)
  　　第一節(jié)　加強國內(nèi)資源勘探開發(fā)
   　　第二節(jié)　推進能源高效清潔轉(zhuǎn)化
    　　第三節(jié)　推動能源供應(yīng)方式變革
   　　第四節(jié)　加快能源儲運設(shè)施建設(shè)
   　　第五節(jié)　實施能源民生工程
   　　第六節(jié)　控制能源消費總量
  　　第七節(jié)　深化能源體制機制改革
   　　第八節(jié)　提升能源科技和裝備水平
  　　第九節(jié)　深化能源國際合作
    第四章　保障措施
　　   第一節(jié)　健全財稅金融政策
  　　第二節(jié)　改進能源投資管理
  　　第三節(jié)　強化能源行業(yè)管理
   　　第四節(jié)　加強國際合作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)
    第五章　規(guī)劃實施

前　　言

能源是人類生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，攸關(guān)國計民生和國家安全。推動能源生產(chǎn)和利用方式變革，調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，構(gòu)建安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟、清潔的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系，對于保障我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。
本規(guī)劃根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱“十二五”規(guī)劃綱要）編制，主要闡明我國能源發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標、重點任務(wù)和政策措施，是“十二五”時期我國能源發(fā)展的總體藍圖和行動綱領(lǐng)。

第一章發(fā)展基礎(chǔ)和背景

第一節(jié) 發(fā)展基礎(chǔ)

    “十一五”時期，我國能源快速發(fā)展，供應(yīng)能力明顯提高，產(chǎn)業(yè)體系進一步完善，基本滿足了經(jīng)濟社會發(fā)展需要，為“十二五”能源發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。
    能源供應(yīng)能力顯著增強。一次能源生產(chǎn)總量連續(xù)五年位居世界第一，2010年達到29.7億噸標準煤；電力裝機規(guī)模比2005年增長將近一倍，達到9.7億千瓦，居世界第二。
    清潔能源比重逐步增加。2010年，我國水電裝機規(guī)模達到2.2億千瓦，位居世界第一；核電在建規(guī)模2924萬千瓦，占世界核電在建規(guī)模的40%以上；“十一五”時期新增風(fēng)電裝機規(guī)模約3000萬千瓦，2010年并網(wǎng)規(guī)模位居世界第二；太陽能熱水器集熱面積繼續(xù)保持世界第一。
    能源重大科技專項順利實施。資源勘探開發(fā)、加工轉(zhuǎn)化技術(shù)水平顯著提高，重大裝備自主創(chuàng)新能力進一步增強。年產(chǎn)600萬噸煤炭綜采成套裝備實現(xiàn)國產(chǎn)化，深海油氣鉆井平臺建造取得重大突破，具備了百萬千瓦級壓水堆核電站自主設(shè)計、制造、建設(shè)和運營能力，掌握了大型風(fēng)電設(shè)備制造技術(shù)，特高壓等先進輸電技術(shù)研發(fā)應(yīng)用居世界領(lǐng)先水平。
    節(jié)能環(huán)保成效明顯。“十一五”時期，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降19.1%，電力行業(yè)實施“上大壓小”，單位火電供電標準煤耗下降37克，脫硫機組比重持續(xù)增加。
    能源國際合作穩(wěn)步推進。境外能源資源開發(fā)取得新進展，西北、東北、西南和海上四大能源進口戰(zhàn)略通道格局初步形成，我國在國際能源事務(wù)中的作用逐步增強。
    煤電油氣運保障協(xié)調(diào)機制逐步完善。國家石油儲備規(guī)模逐步擴大，應(yīng)急保障能力不斷增強，有效應(yīng)對了汶川地震、玉樹地震和南方雨雪冰凍等特大自然災(zāi)害，保障了北京奧運會、上海世博會等重大活動成功舉辦。

專欄1　“十一五”時期能源發(fā)展成就
指標	單位	2005年	2010年	年均增長率（%）
一次能源生產(chǎn)總量	億噸標準煤	21.6	29.7	6.6
其中:煤炭	億噸	23.5	32.4	6.6
原油	億噸	1.8	2.0	2.1
天然氣	億立方米	493	948	14.0
非化石能源	億噸標準煤	1.6	2.8	11.8
一次能源消費總量	億噸標準煤	23.6	32.5	6.6
電力裝機規(guī)模	億千瓦	5.2	9.7	13.3
其中：水電	億千瓦	1.2	2.2	12.9
火電	億千瓦	3.9	7.1	12.7
核電	萬千瓦	685	1082	9.6
風(fēng)電	萬千瓦	126	3100	89.8

第二節(jié)　面臨形勢

    “十二五”時期，世情國情繼續(xù)發(fā)生深刻變化，世界政治經(jīng)濟形勢更加復(fù)雜嚴峻，能源發(fā)展呈現(xiàn)新的階段性特征，我國既面臨由能源大國向能源強國轉(zhuǎn)變的難得歷史機遇，又面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。
    從國際看，全球氣候變化、國際金融危機、歐洲主權(quán)債務(wù)危機、地緣政治等因素對國際能源形勢產(chǎn)生重要影響，世界能源市場更加復(fù)雜多變，不穩(wěn)定性和不確定性進一步增加。
    一是能源資源競爭日趨激烈。一些發(fā)達國家長期形成的能源資源高消耗模式難以改變，發(fā)展中國家工業(yè)化和現(xiàn)代化進程加快，能源消費需求將不斷增加，全球能源資源供給長期偏緊的矛盾將更加突出。未來十年，發(fā)展中國家能源需求增量占全球增量的85%左右，消費重心逐步東移。發(fā)達國家竭力維護全球能源市場主導(dǎo)權(quán)，進一步強化對能源資源和戰(zhàn)略運輸通道的控制。能源輸出國加強對資源的控制，構(gòu)建戰(zhàn)略聯(lián)盟強化自身利益。能源的戰(zhàn)略屬性、政治屬性更加凸顯，圍繞能源資源的博弈日趨激烈。
    二是能源供應(yīng)格局深刻調(diào)整。作為全球油氣輸出重地的西亞、北非地區(qū)局勢持續(xù)動蕩。美國和加拿大頁巖氣、頁巖油等非常規(guī)資源開發(fā)取得重大突破，推動全球化石能源結(jié)構(gòu)變化。美國出臺了《未來能源安全藍圖》，提出“能源獨立”新主張，加大本土能源資源開發(fā)，調(diào)整石油進口來源。日本福島核電站核泄漏事故不僅影響了世界核電發(fā)展進程，而且對全球能源開發(fā)利用方式產(chǎn)生了深遠影響。歐盟制定了2020年能源戰(zhàn)略，啟動戰(zhàn)略性能源技術(shù)計劃，著力發(fā)展可再生能源，減少對化石能源的依賴。世界能源生產(chǎn)供應(yīng)及利益格局正在發(fā)生深刻調(diào)整和變化。
    三是全球能源市場波動風(fēng)險加劇。在能源資源供給長期偏緊的背景下，國際能源價格總體呈現(xiàn)上漲態(tài)勢。金融資本投機形成“投機溢價”，國際局勢動蕩形成“安全溢價”，生態(tài)環(huán)境標準提高形成“環(huán)境溢價”，能源價格將長期高位震蕩。發(fā)達國家能源需求增長減弱，已形成適應(yīng)較高能源成本的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，并將繼續(xù)掌控世界能源資源和市場主導(dǎo)權(quán)，能源市場波動將主要給發(fā)展中國家?guī)盹L(fēng)險和壓力。
    四是圍繞氣候變化的博弈錯綜復(fù)雜。氣候變化已成為涉及各國核心利益的重大全球性問題，圍繞排放權(quán)和發(fā)展權(quán)的談判博弈日趨激烈。發(fā)達國家一方面利用自身技術(shù)和資本優(yōu)勢加快發(fā)展節(jié)能、新能源、低碳等新興產(chǎn)業(yè)，推行碳排放交易，強化其經(jīng)濟競爭優(yōu)勢；另一方面，通過設(shè)置碳關(guān)稅、“環(huán)境標準”等貿(mào)易壁壘，進一步擠壓發(fā)展中國家發(fā)展空間。我國作為最大的發(fā)展中國家，面臨溫室氣體減排和低碳技術(shù)產(chǎn)業(yè)競爭的雙重挑戰(zhàn)。
    五是能源科技創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快。國際金融危機以來，世界主要國家競相加大能源科技研發(fā)投入，著力突破節(jié)能、低碳、儲能、智能等關(guān)鍵技術(shù)，加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，搶占新一輪全球能源變革和經(jīng)濟科技競爭的制高點。高效、清潔、低碳已經(jīng)成為世界能源發(fā)展的主流方向，非化石能源和天然氣在能源結(jié)構(gòu)中的比重越來越大，世界能源將逐步跨入石油、天然氣、煤炭、可再生能源和核能并駕齊驅(qū)的新時代。
    從國內(nèi)看，能源發(fā)展的長期矛盾和短期問題相互交織，國內(nèi)因素與國際因素互相影響，資源和環(huán)境約束進一步加劇，節(jié)能減排形勢嚴峻，能源資源對外依存度快速攀升，能源控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)、保安全面臨全新的挑戰(zhàn)。
    一是資源制約日益加劇，能源安全形勢嚴峻。一方面，我國能源資源短缺，常規(guī)化石能源可持續(xù)供應(yīng)能力不足。油氣人均剩余可采儲量僅為世界平均水平的6%，石油年產(chǎn)量僅能維持在2億噸左右，常規(guī)天然氣新增產(chǎn)量僅能滿足新增需求的30%左右。煤炭超強度開采。另一方面，粗放式發(fā)展導(dǎo)致我國能源需求過快增長，石油對外依存度從本世紀初的26%上升至2011年的57%。與此同時，我國油氣進口來源相對集中，進口通道受制于人，遠洋自主運輸能力不足，金融支撐體系亟待加強，能源儲備應(yīng)急體系不健全，應(yīng)對國際市場波動和突發(fā)性事件能力不足，能源安全保障壓力巨大。
    二是生態(tài)環(huán)境約束凸顯，綠色發(fā)展迫在眉睫。我國能源結(jié)構(gòu)以煤為主，開發(fā)利用方式粗放，資源環(huán)境壓力加大。大量水資源被消耗或污染，煤矸石堆積大量占用和污染土地，酸雨影響面積達120萬平方公里，主要污染物和溫室氣體排放總量居世界前列。國內(nèi)生態(tài)環(huán)境難以繼續(xù)承載粗放式發(fā)展，國際上應(yīng)對氣候變化的壓力日益增大，迫切需要綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。
    三是發(fā)展方式依然粗放，能效水平亟待提高。我國服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，能源密集型產(chǎn)業(yè)低水平過度發(fā)展、比重偏大，鋼鐵、有色、建材、化工四大高載能產(chǎn)業(yè)用能約占能源消費總量一半，單位產(chǎn)值能耗高。我國人均能源消費已達到世界平均水平，但人均國內(nèi)生產(chǎn)總值僅為世界平均水平的一半；單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗不僅遠高于發(fā)達國家，也高于巴西、墨西哥等發(fā)展中國家。較低的能效水平，與我國所處的發(fā)展階段和國際產(chǎn)業(yè)分工格局有關(guān)，集中反映了我國發(fā)展方式粗放、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等突出問題，迫切需要實行能源消費強度和消費總量雙控制，形成倒逼機制，推動在轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)方面取得實質(zhì)性進展。
    四是能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，協(xié)調(diào)發(fā)展任重道遠。我國區(qū)域經(jīng)濟和能源發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)，能源供需逆向分布矛盾突出，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對薄弱，跨區(qū)輸煤輸電能力不足，缺煤缺電和窩煤窩電并存現(xiàn)象時有發(fā)生。城鄉(xiāng)能源基礎(chǔ)設(shè)施和用能水平差距大，農(nóng)村能源建設(shè)和服務(wù)薄弱，農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)和改造滯后，個別地方還沒有用上電，全國仍有大量農(nóng)戶以秸稈和薪柴為生活燃料，減少能源貧困和推進城鄉(xiāng)能源協(xié)調(diào)發(fā)展任重道遠。
    五是自主創(chuàng)新能力不足，能源產(chǎn)業(yè)大而不強。能源科技創(chuàng)新投入不足，研發(fā)力量較為分散，領(lǐng)軍人才稀缺，自主創(chuàng)新基礎(chǔ)薄弱，能源裝備制造整體水平與國際先進水平相比仍有較大差距，關(guān)鍵核心技術(shù)和先進大型裝備對外依賴程度較高，能源產(chǎn)業(yè)總體上大而不強，迫切需要進一步深化能源科技體制改革，大力提升能源科技自主創(chuàng)新能力。
    六是體制約束日益顯現(xiàn)，深化改革勢在必行。能源產(chǎn)業(yè)行政壟斷、市場壟斷和無序競爭現(xiàn)象并存，價格機制不完善。煤電矛盾日益突出。風(fēng)電、太陽能發(fā)電、小水電和分布式發(fā)電上網(wǎng)受到電力系統(tǒng)及運行機制制約。能源行業(yè)管理薄弱，缺位與錯位現(xiàn)象并存，資源管理亟待規(guī)范，行業(yè)統(tǒng)計亟待加強。推動能源科學(xué)發(fā)展，迫切需要加快推進能源體制改革。

第二章指導(dǎo)方針和目標

第一節(jié) 指導(dǎo)思想

高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面深入貫徹落實黨的十八大精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線，著力推進能源體制機制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新，著力加快能源生產(chǎn)和利用方式變革，強化節(jié)能優(yōu)先戰(zhàn)略，全面提升能源開發(fā)轉(zhuǎn)化和利用效率，控制能源消費總量，構(gòu)建安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟、清潔的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系，保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

第二節(jié) 基本原則

    ——堅持節(jié)約優(yōu)先。實施能源消費強度和消費總量雙控制，努力構(gòu)建節(jié)能型生產(chǎn)消費體系，促進經(jīng)濟發(fā)展方式和生活消費模式轉(zhuǎn)變，加快構(gòu)建節(jié)能型國家和節(jié)約型社會。
    ——堅持立足國內(nèi)。立足國內(nèi)資源優(yōu)勢和發(fā)展基礎(chǔ)，著力增強能源供給保障能力，完善能源儲備應(yīng)急體系，合理控制對外依存度，提高能源安全保障水平。
    ——堅持多元發(fā)展。著力提高清潔低碳化石能源和非化石能源比重，大力推進煤炭高效清潔利用，科學(xué)實施傳統(tǒng)能源替代，加快優(yōu)化能源生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)。
    ——堅持保護環(huán)境。樹立綠色、低碳發(fā)展理念，統(tǒng)籌能源資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護，在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護，積極培育符合生態(tài)文明要求的能源發(fā)展模式。
    ——堅持深化改革。充分發(fā)揮市場機制作用，統(tǒng)籌兼顧，標本兼治，加快推進重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，理順價格機制，構(gòu)建有利于促進能源可持續(xù)發(fā)展的體制機制。
    ——堅持科技創(chuàng)新。加快創(chuàng)新型人才隊伍建設(shè)，加強基礎(chǔ)科學(xué)研究和前沿技術(shù)攻關(guān)，增強能源科技創(chuàng)新能力。依托重點能源工程，推動重大核心技術(shù)和關(guān)鍵裝備自主創(chuàng)新。
    ——堅持國際合作。統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，大力拓展能源國際合作范圍、渠道和方式，提升能源“走出去”和“引進來”水平，推動建立國際能源新秩序，努力實現(xiàn)合作共贏。
——堅持改善民生。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域能源發(fā)展，加強能源基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)能力建設(shè)，盡快消除能源貧困，努力提高人民群眾用能水平。

第三節(jié) 主要目標

    根據(jù)對“十二五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢的總體判斷，按照“十二五”規(guī)劃綱要總體要求，綜合考慮安全、資源、環(huán)境、技術(shù)、經(jīng)濟等因素，2015年能源發(fā)展的主要目標是：
    ——能源消費總量與效率。實施能源消費強度和消費總量雙控制，能源消費總量40億噸標煤，用電量6.15萬億千瓦時，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比2010年下降16%。能源綜合效率提高到38%，火電供電標準煤耗下降到323克/千瓦時，煉油綜合加工能耗下降到63千克標準油/噸。
    ——能源生產(chǎn)與供應(yīng)能力。著眼于提高安全保障水平、增強應(yīng)急調(diào)節(jié)能力，適度超前部署能源生產(chǎn)與供應(yīng)能力建設(shè)，一次能源供應(yīng)能力43億噸標準煤，其中國內(nèi)生產(chǎn)能力36.6億噸標準煤。石油對外依存度控制在61%以內(nèi)。
    ——能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。非化石能源消費比重提高到11.4%，非化石能源發(fā)電裝機比重達到30%。天然氣占一次能源消費比重提高到7.5%，煤炭消費比重降低到65%左右。
    ——國家綜合能源基地建設(shè)。加快建設(shè)山西、鄂爾多斯盆地、內(nèi)蒙古東部地區(qū)、西南地區(qū)、新疆五大國家綜合能源基地。到2015年，五大基地一次能源生產(chǎn)能力達到26.6億噸標準煤，占全國70%以上；向外輸出13.7億噸標準煤，占全國跨省區(qū)輸送量的90%。
    ——生態(tài)環(huán)境保護。單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2010年下降17%。每千瓦時煤電二氧化硫排放下降到1.5克，氮氧化物排放下降到1.5克。能源開發(fā)利用產(chǎn)生的細顆粒物（PM2.5）排放強度下降30%以上。煤炭礦區(qū)土地復(fù)墾率超過60%。
    ——城鄉(xiāng)居民用能。全面實施新一輪農(nóng)村電網(wǎng)改造升級，實現(xiàn)城鄉(xiāng)各類用電同網(wǎng)同價。行政村通電，無電地區(qū)人口全部用上電，天然氣使用人口達到2.5億人，能源基本公共服務(wù)水平顯著提高。
    ——能源體制機制改革。電力、油氣等重點領(lǐng)域改革取得新突破，能源價格市場化改革取得新進展，能源財稅機制進一步完善，能源法規(guī)政策和標準基本健全，初步形成適應(yīng)能源科學(xué)發(fā)展需要的行業(yè)管理體系。

專欄2　“十二五”時期能源發(fā)展主要目標
類別	指標	單位	2010年	2015年	年均增長	屬性
能源消費總量與效率	一次能源消費總量	億噸標準煤	32.5	40	4.3%	預(yù)期性
	非化石能源消費比重	%	8.6	11.4	〔2.8〕	約束性
	全社會用電量	萬億千瓦時	4.2	6.15	8.0%	預(yù)期性
	單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗	噸標準煤/萬元	0.81	0.68	〔-16%〕	約束性
	火電供電標準煤耗	克/千瓦時	333	323	-0.6%	預(yù)期性
	電網(wǎng)綜合線損率	%

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